Конституционность взыскания «монопольных» доходов в бюджет: мнение регулятора и консультантов
С тех пор как законодательство о защите конкуренции предоставило антимонопольным органам право взыскивать в доход бюджета полученные от нарушения конкуренции доходы, это право не раз становилось предметом обсуждения для практикующих юристов и научной общественности. В прошлом году вопрос о порядке применения этой меры к нарушителям рассматривался и Высшим Арбитражным Судом, который установил определенные рамки ее реализации. Недавно соответствующие нормы стали предметом рассмотрения КС РФ - в связи с жалобой двух компаний нефтегазового сектора. Прокомментировать аргументы заявителей - еще до выхода постановления от 24.06.2009 № 11-П - мы попросили начальника Правового управления ФАС России Сергея Пузыревского и нескольких экспертов в области антимонопольного законодательства. Уверены, читателям будет интересно, насколько прогнозы практиков совпали с выводами органа конституционного контроля.
Сергей Анатольевич, каким бы ни было решение КС РФ по данному делу, оно будет иметь важное значение для российской антимонопольной практики. В своих жалобах заявители обосновывают неконституционность статей 23, 37 и 52 Закона о защите конкуренции и некоторых норм Закона РСФСР от 22 марта 1991 года «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (Закон о конкуренции) целым спектром аргументов и, в частности, взысканием дохода без учета вины нарушителя и несоблюдением презумпции невиновности. Что Вы скажете об этих доводах?
Принципиальное значение имеет квалификация природы взыскания противоправно полученного дохода. Заявители утверждают, что речь идет об административной санкции. С этим трудно согласиться. Суть предписания о перечислении в бюджет полученного в ходе монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции дохода заключается в изъятии государством того дохода, который хозяйствующий субъект, не нарушающий антимонопольного законодательства, не получил бы.
Применительно к делу ОАО «Нижнекамскнефтехим» компании предписали перечислить в федеральный бюджет доход, полученный при установлении для отдельных хозяйствующих субъектов тарифа на транспортировку этилена по магистральному этиленпроводу. При этом сумма дохода была определена как дискриминационная составляющая от тарифа, применяемого в отношении иных хозяйствующих субъектов.
ПРАЙМ: Взыскание - не наказание
В связи с этим предписание о перечислении в бюджет незаконного дохода не наказывает нарушителя (что характерно для административной и уголовной ответственности). Речь идет о восстановлении справедливого положения хозяйствующего субъекта, которое бы у него было, если бы он не нарушал антимонопольного законодательства. Конечной целью этого и иных видов предписаний антимонопольных органов является обеспечение гарантированной статьей 34 Конституции РФ конкуренции и устранение последствий нарушения антимонопольного законодательства.
Итак, предписание, выдаваемое антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, является самостоятельной мерой государственного (антимонопольного) воздействия на нарушителя, предусмотренной федеральным законом. Процедура выдачи таких предписаний регламентирована сегодня на уровне закона.
И сам институт взыскания дохода имеет конституционные основы?
Именно так, положения статьи 12 Закона о конкуренции и статьи 23 Закона о защите конкуренции основываются на положениях части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации и полностью соответствуют принципу справедливости, предоставляя государству право изымать ту часть дохода нарушителя, которую бы он не получил, соблюдая антимонопольное законодательство. В связи с этим перечисленные нормы антимонопольного законодательства не противоречат статьям 19 и 55 Основного Закона.
Вячеслав Николаевич Шаталин, ведущий юрист Консалтинговой группы «Налоговик»
Большинство экспертов в этом вопросе склоняются к мнению, что решение КС РФ будет не в пользу компаний-заявителей, потому что нарушения Основного Закона не было. Всем известно, что изымается только часть дохода, которую субъекты бы не получили, не нарушив антимонопольное законодательство.
С другой стороны, хотя в КоАП РФ есть статьи о нарушении антимонопольного законодательства, взыскание необоснованного дохода в бюджет кодекс не предусматривает. Это может послужить причиной удовлетворения требований, которые предъявляют заявители.
Возможно, суд вынесет компромиссное решение - признает норму неконституционной, но сохранит её действие, пока законодатели не внесут подобную санкцию в КоАП РФ.
Презумпция соблюдения презумпции невиновности
Понятно. Вернемся к обязательности установления вины и презумпции невиновности.
Заявители полагают, что оспариваемые нормы антимонопольного законодательства позволяют привлекать лицо к ответственности без установления вины и без соблюдения презумпции невиновности. Этот тезис обосновывается ссылкой на конкретное арбитражное дело, в котором суды якобы не заставили антимонопольный орган доказывать все элементы состава совершенного правонарушения, в частности предоставить доказательства вины. По мнению компаний, это обусловлено тем, что проверяемые нормы хотя и не содержат прямого указания на ответственность независимо от вины, по своему буквальному смыслу исключают установление вины лица, нарушившего антимонопольное законодательство, и допускают привлечение его к ответственности без установления степени вины. Лица, обвиняемые в нарушении антимонопольного законодательства, не защищены презумпцией невиновности, которая всегда наличествует при привлечении к публичной ответственности.
Насколько это серьезное обвинение в адрес закона соответствует, на Ваш взгляд, действительности?
Согласно статье 50 Закона о защите конкуренции предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, выдается комиссией антимонопольного органа по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Как отмечалось выше, процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства прописана в законе. В частности, глава 9 Закона о защите конкуренции определяет основания для возбуждения дела, порядок создания комиссии для его рассмотрения; устанавливает круг лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, определяет их права; устанавливает порядок рассмотрения дела.
ПРАЙМ: На стороне компании - четкая процедура рассмотрения дела
В силу статьи 43 Закона о защите конкуренции с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле.
Установленная законом процедура рассмотрения дела обеспечивает и права лиц, являющихся ответчиками по делу о нарушении антимонопольного законодательства. В частности, в соответствии с частью 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции рассмотрение комиссией дела о нарушении антимонопольного законодательства возможно лишь при условии надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте его рассмотрения. Рассмотрение дела в отсутствие лиц, участвующих в деле, возможно лишь в случае, если комиссия располагает доказательствами надлежащего их извещения о времени и месте рассмотрения дела.
Владимир Пестриков, юрист международной фирмы Magisters
Намного позднее появления у ФАС России права взыскивать необоснованные доходы были приняты поправки в КоАП РФ, устанавливающие ответственность за антимонопольные нарушения в виде «оборотного» штрафа (статьи 14.31 - 14.33 КоАП). При этом возникла коллизия между двумя видами ответственности за антимонопольные нарушения - штрафами по КоАП РФ и сохранившей силу нормой части 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции. Было неясно, как соотносятся между собой эти санкции и как их следует применять. Правовую неопределенность разрешил Пленум ВАС РФ, который в пункте 9 постановления от 30 июня 2008 г. № 30 указал, что «и взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и штрафы, предусмотренные упомянутыми статьями КоАП РФ, являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства, применение которых одновременно недопустимо». ВАС РФ указал, что взыскание в бюджет дохода может быть применено только в том случае, если «невозможно определить штраф по правилам, установленным статьями 14.31 - 14.33 КоАП РФ».
В соответствии с этими разъяснениями Пленума в настоящее время для наказания нарушителей в большей степени применяются именно «оборотные» штрафы.
Достаточно подробно урегулирована и процедура принятия решения.
Все верно. Согласно статье 49 Закона о защите конкуренции комиссия при принятии решения по делу оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле; оценивает заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах; и т. д.
Ранее аналогичная процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства была предусмотрена на основе раздела VII Закона о конкуренции Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.
Установленная законом процедура, предусматривающая выдачу предписания только по результатам рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства с соблюдением прав лиц, в отношении которых такое дело возбуждено, позволяет выдать предписание лишь при условии установления виновного нарушения законодательства. Соответственно, лицу, в отношении которого ведется производству по делу, предоставляется возможность доказать свою невиновность.
ПРАЙМ: Презумпция невиновности не ставится под сомнение
При этом процедура рассмотрения дела основывается на презумпции невиновности и требует установления вины лица, в отношении которого ведется производство по делу, при установлении факта правонарушения.
Кроме того, согласно статье 52 Закона о защите конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке.
В этом случае вступает в силу правило статьи 200 АПК РФ - обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону, законность принятия оспариваемого решения, обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий, возлагается на антимонопольный орган.
Да, и это является еще одним доказательством того, что выдача предписаний о перечислении в бюджет дохода обеспечена необходимой процедурой, гарантирующей соблюдение презумпции невиновности и позволяющей установить вину лица или ее отсутствие в совершенном правонарушении. То есть и в этом аспекте оспариваемые нормы Конституции РФ не противоречат.
Александр Партин, старший юрист коммерческой практики Goltsblat BLP
Вопрос о правовой природе требования перечислить полученный от нарушения доход в федеральный бюджет известен юристам и нашел отражение в научной литературе. Он был особенно актуален после введения в КоАП РФ «оборотных» штрафов и до появления разъяснений Пленума ВАС РФ о невозможности одновременного применения обеих санкций. На мой взгляд, отсутствие связанного с моментом совершения (обнаружения) правонарушения срока давности для предъявления данного требования противоречит конституционным положениям, учитывая позицию Конституционного Суда РФ (например, постановление КС РФ от 27.04.2001 № 7-П).
Что касается довода об отсутствии обязанности антимонопольного органа указывать сумму, подлежащую перечислению в бюджет каждым из входящих в группу субъектов, то, по моему мнению, закон не предоставляет антимонопольному органу такую возможность. В данном вопросе необходимо руководствоваться общими правовыми принципами. К слову, насколько мне известно, один из заявителей успешно оспорил такое «неопределенное» предписание в суде.
Сроки давности урегулированы в иных отраслях
Ваша точка зрения понятна. А что с отсутствием в Законах о конкуренции и защите конкуренции положений о сроках давности привлечения к ответственности за совершенное правонарушение?
С этим вопросом все еще проще. Отсутствие в названных законах срока давности для привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, по мнению заявителей, нарушает принцип правовой определенности и, соответственно, принцип верховенства права. Вместе с тем, на нарушения антимонопольного законодательства распространяются сроки давности, установленные законодательством России. В зависимости от характера совершенного нарушения антимонопольного законодательства (гражданско-правовое, административное правонарушение или преступление), сроки давности привлечения к ответственности предусмотрены в том числе гражданским, административным и уголовным законодательством.
Следовательно, обжалуемые положения антимонопольного законодательства не содержат неопределенности в их применении и в связи с этим соответствуют Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 34, 35, 49, 50, 52-55 и 64.
С учетом всего, о чем мы сегодня поговорили, по мнению ФАС России, оспариваемые положения законодательства о защите конкуренции не противоречат Основному Закону страны.
ПРАЙМ: ВАС РФ не был обеспокоен изложенными в жалобах доводами
Сергей Анатольевич, и заключительный вопрос - поднятые заявителями вопросы изучались Пленумом ВАС РФ при подготовке постановления от 30 июня 2008 № 30?
Нет, Пленум Высшего Арбитражного Суда с точки зрения конституционного законодательства заинтересовал лишь вопрос о возможности одновременного применения оборотных штрафов и взыскания в бюджет необоснованных доходов. Разумеется, одновременное применение обеих санкций противоречило бы Конституции РФ. Мы полностью поддерживаем предложенный тогда Пленумом вариант разграничения случаев применения обеих санкций.
Владимир Пестриков, юрист международной фирмы Magisters
Отсутствие прямого регулирования поднятых заявителями вопросов в Законе о защите конкуренции не означает, что к ответственности в форме взыскания в бюджет доходов нарушителя нельзя по аналогии применить правила, регулирующие принципы привлечения к административной ответственности. Интересно отметить, что в судебном разбирательстве по иску ФАС России о понуждении к исполнению предписания о взыскании дохода, полученного ОАО «Газэнергосеть» арбитражные суды по заявлению ответчика проанализировали вопросы о наличии его вины и истечении срока исковой давности, опираясь на нормы законодательства об административных правонарушениях (постановление ФАС МО от 24.12.2008 № КА-А40/11893-08).
Кроме того, следует также обратить внимание, что в данном деле основанием для отказа ФАС России в иске являлось два обстоятельства. Во-первых, размер дохода, полученного ОАО «Газпром» и ОАО «Газэнергосеть» в результате нарушения, не был надлежащим образом определен антимонопольным органом. Во-вторых, ФАС России установила размер ответственности только в отношении группы лиц «Газпром» в целом. В отношении каждого из участников группы, в частности, ОАО «Газэнергосеть», размер ответственности установлен не был. На этом основании суд посчитал предписание неисполнимым. Тем самым ОАО «Газэнергосеть» добилось освобождения от ответственности за допущенные нарушения антимонопольного законодательства.
Возвращаясь к вопросу о перспективах оспаривания в Конституционном Суде РФ норм Закона о защите конкуренции, предусматривающих применение санкции в форме взыскания в бюджет доходов нарушителей, отмечу, что шансы признания этих норм неконституционными невелики. Более вероятно, что Конституционный Суд РФ оставит нормы закона в силе, однако укажет, что они должны толковаться и применяться системно во взаимосвязи с правовыми принципами, закрепленными в отношении административных правонарушений, в том числе в части установления вины правонарушителей и давности привлечения к ответственности.