Вопросы проявления регионального протекционизма на алкогольном рынке Новгородской области. Практика пресечения и предупреждения нарушений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции на указанном рынке

Вопросы проявления регионального протекционизма на алкогольном рынке Новгородской области. Практика пресечения и предупреждения нарушений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции на указанном рынке. 

(доклад Пашковой Г.Н. на общественно-консультативном совете 18.06.2015) 

Региональный протекционизм - это совместные или индивидуальные антиконкурентные действия региональных органов власти, хозяйствующих субъектов и их объединений, направленные на создание преимуществ, преференций для ведения хозяйственной деятельности отдельным участникам рынка, например, местным производителям, или установление барьеров другим.

Проявляется региональный протекционизм в различных формах. Например, «добровольная» сертификация и маркировка, установление отдельных запретов (временных, территориальных, ассортиментных и т.п.), указания на увеличение объемов продаж товаров местного производителя и других.

Например, в октябре 2010 года Новгородским УФАС России (далее – Управление) было рассмотрено дело № 23 о нарушении экономическим комитетом части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговле),

Началось всё с того, что в Управление поступило заявление от Союза производителей алкогольной продукции о нарушении экономическим комитетом Новгородской области  антимонопольного законодательства.

Из заявления следовало, что в Администрации Новгородской области состоялось совещание по вопросу оптовой реализации алкогольной продукции на территории Новгородской области с участием представителей организаций, осуществляющих производство и оптовую реализацию алкогольной продукции на территории области и органов государственной власти Новгородской области (далее – совещание). Согласно протоколу данного совещания (далее – протокол совещания), организациям, осуществляющим оптовую реализацию алкогольной продукции, рекомендовано было довести до сентября 2010 года долю реализуемой продукции местного производства до 50% (пункт 2.2. Протокола).

Экономическим комитетом организациям, осуществляющим оптовую реализацию алкогольной продукции на территории Новгородской области, направлены письма с приложением копии протокола совещания для использования в работе и затребовал от них предоставить информацию о результатах исполнения рекомендаций по пункту 2.2 протокола, что свидетельствует о понуждении хозяйствующих субъектов к исполнению данных рекомендаций для достижения установленной протоколом цели увеличения продаж алкогольной продукции местных производителей.

Направленные экономическим комитетом рекомендации об увеличении доли реализации алкогольной продукции местного производства в совокупности с требованием проинформировать экономический комитет об исполнении данных рекомендаций были восприняты всеми без исключения оптовыми продавцами алкогольной продукции как директива и безусловное руководство к действию.

Исполнение хозяйствующими субъектами вышеуказанных рекомендаций могло привести к ограничению поставок на территорию области алкогольной продукции неместного производства, понуждало организации, осуществляющие оптовую реализацию алкогольной продукции на территории области, в приоритетном порядке заключать договоры поставок с местными производителями алкогольной продукции.

По результатам рассмотрения дела комиссией Управления принято решение о признании в действиях экономического комитета нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 15 Закона о торговле.

Экономический комитет обжаловал решение антимонопольного органа в  арбитражном суде, но безуспешно.

Как указала Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в своем постановлении от 19.08.2011 по делу № А44-5373/2010, действия экономического комитета по направлению упомянутого письма и протокола совещания были последовательны и целенаправленны, и потому нельзя признать, что они носят рекомендательный характер.

Подобные действия экономического комитета создают реальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции на рынке оптовой реализации алкогольной продукции; устанавливают не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам; создают препятствия свободному перемещению товаров; ограничивают права хозяйствующих субъектов на свободную продажу, покупку, а также свободу заключения договоров.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что направление органом  власти подконтрольным (поднадзорным) ему хозяйствующим субъектам указаний по осуществлению ими деятельности, даже если такие указания носят рекомендательный характер, могут привести к негативным последствиям для конкуренции, поскольку указания воспринимаются хозяйствующими субъектами как обязательные для исполнения. Такие действия органов власти, за исключением случаев, когда существует норма федерального закона, разрешившая данному органу осуществить указанные действия, содержат признаки нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и являются поводом для проведения антимонопольного расследования.

В качестве мер предупредительного характера можно привести примеры рассмотрения обращений в Управление органов власти о соответствии требованиям антимонопольного внесенных и планируемых к внесению изменений в постановление Правительства Новгородской области от 24.06.2013 № 36 «Об установлении дополнительных ограничений розничной продажи алкогольной продукции».

В адрес Управления от Уполномоченного по защите прав предпринимателей  области поступало обращение о проблемах предпринимателей, связанных с введением в 2013 году пункта 1.3 постановления Правительства Новгородской области от 24.06.2013 № 36 «Об установлении дополнительных ограничений розничной продажи алкогольной продукции». Данное постановление устанавливает ограничения продажи алкогольной продукции: пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи в зонах рекреационного назначения на территории Новгородской области организациями и индивидуальными предпринимателями, при оказании услуг общественного питания в нестационарных торговых объектах. С введением указанных дополнительных ограничений областным нормативным правовым актом ограничено право ведения деятельности хозяйствующими субъектами, что является препятствием для ведения предпринимательской деятельности и ведёт к сокращению числа таких хозяйствующих субъектов. Поэтому

            В соответствии с  частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

          Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Закон № 171-ФЗ).

          Анализ содержания статьи 16 Закона № 171-ФЗ, которая определяет права организаций и индивидуальных предпринимателей в области розничной продажи алкогольной продукции (пункт 1), перечисляет места, в которых не допускается розничная продажа, а также устанавливает перечень документов, необходимых для такой продажи (пункт 2), устанавливает запреты в потреблении (распитии) алкогольной продукции (пункт 3), предусматривает ограничения розничной продажи алкогольной продукции по времени, требования к субъектам такой торговли (пункт 6), свидетельствует о том, что федеральный законодатель к розничной торговле алкогольной продукцией предъявляет особые требования, предоставляя широкие полномочия в этой сфере органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5).

          Согласно абзацу 2 пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

          Такое правовое регулирование определяется, в том числе и Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 2128-р, которая направлена на снижение объёмов потребления населением алкогольной продукции, в том числе слабоалкогольных напитков, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, предусматривает в качестве принципа государственного регулирования в названной сфере обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка, а также определяет снижение доступности алкогольной продукции путём ограничения её розничной продажи по месту и времени как одну из мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации.   

          Сопоставительный анализ абзаца второго пункта 5 статьи 16 Закона № 171-ФЗ о праве субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции и абзаца третьего этого же пункта, предусматривающего полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать любые дополнительные, то есть не предусмотренные статьёй 16 Закона № 171-ФЗ, ограничения времени, условий и мест розничной торговли, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции и в таком месте, как предприятие общественного питания, расположенное в нестационарном торговом объекте, поскольку федеральный законодатель по названным вопросам (в отличие от требований к уставному капиталу) никаких ограничений для субъекта Российской Федерации не предусмотрел.

Данная правовая позиция отражена в определении Верховного суда РФ от 16.04.2014 № 77-АПГ14-1.

Кроме того, Прокуратурой области в Управление представлен проект постановления Правительства Новгородской области «О внесении изменений в постановление Правительства Новгородской области от 24.06.2013 № 36», которым предполагается ввести полный запрет на продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков на территории области, для проверки его соответствия требованиям положений Закона о защите конкуренции.

 При этом вышеуказанные запреты распространяются в равной мере на всех хозяйствующих субъектов, не зависимо от места их регистрации, и на всю алкогольную продукцию указанной группы, не зависимо от места её производства, что исключает признаки регионального протекционизма в действиях Правительства Новгородской области.

Таким образом,  пункт 1.3 постановления Правительства Новгородской области от 24.06.2013 № 36 «Об установлении дополнительных ограничений к розничной продаже алкогольной продукции» и проект постановления Правительства Новгородской области о внесении изменений в постановление Правительства Новгородской области от 24.06.2013 № 36 не противоречат положениям статьи 16 Закона № 171-ФЗ и статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Пашкова Г.Н.

(8162)738850